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審查國民經濟和社會發展第十四個五年規劃草案，是2021年全國兩會的重要議題。此前發布的“十四五”規劃《建議》里提及 “優化國土空間布局，推進區域協調發展和新型城鎮化”的戰略部署，提出要合理確定城市規模、人口密度、空間結構，促進大中小城市和小城鎮協調發展。

那么，如何實現高質量的城市化？怎樣更好發揮城市群的協同作用、促進城市協調發展？北京大學光華管理學院教授張慶華在“北大光華兩會前經濟形勢和政策展望分析會”上發表《城市群、城市協調發展和人均福利》主題演講時，給出了分析和建議。

張慶華分析，從城市化的質量來看，我國城市系統結構不合理，城市兩極分化，大部分城市的人口顯著低于最優規模，只有少數城市規模較合理，還有極少數城市規模過大。絕大多數城市人口不足和少數城市人口過多帶來較大的福利損失，因此，高質量的城市化亟需規模合理的城市系統。

那么，如何實現高質量的城市化？張慶華認為，需要通過城市群的建設來促進城市系統的協調發展，她提出三點建議：第一，完善要素市場，提升城市群內要素的空間配置效率；第二，優化產業結構，合理布局和協調城市群內產業發展；第三，優化城市群內特大超大城市的內部空間結構。

中國城市系統結構不合理，城市兩極分化

隨著城市化的推進和產業結構的升級，中國城市的總人口規模不斷增長。到2018年末，城市化率已達到59.58%，城市人口總量8.3137億。但是，從城市化的質量看，中國城市系統結構不合理，城市兩極分化。

上圖顯示了2010年中國地級市的規模合適度指數，大部分的城市人口顯著低于最優規模，只有少數城市規模比較合理，此外，還有極少數城市規模過大。

怎么定義規模合理與否呢？城市經濟學理論認為：一個城市的居民福利水平隨著城市總人口規模的增大而呈現出先增加后減小的趨勢。

上圖顯示了人均福利和城市人口規模的倒u型關系，在曲線的左邊部分，人口規模增大所帶來的集聚效應占優，人均福利增大；在右邊部分，人口規模增大所帶來的擁堵效應抵消了集聚效應，人均福利降低。最優規模恰在兩種相反效應的平衡點。因此，每個城市的最優規模取決于該城市的產業結構、公共品服務和交通基礎設施等因素。我們定義：城市規模合適度指數=實際規模/最優規模。(注意：不是絕對規模大就好，小就不好，而是合適才好)。

基于2010人口普查數據和城市經濟數據，我們計算了每個地級市的規模合適度指數。理論上說，在勞動力和資本等要素自由流動的情況下，城市的規模會偏大，而不是小于最優規模。可是，2010年，我國大約88%的地級城市人口規模不到最優規模的40%，主要原因可能是生產要素的空間錯配以及較高的隱形移民成本。絕大多數城市人口不足和少數城市人口過多造成了較大的福利損失，一半以上城市福利損失超過30%，有22%的城市福利損失甚至大于44%，高質量的城市化亟需形成規模合理的城市系統。

高質量的城市化，如何破局？

建設城市群，促進城市系統協調發展

從2015年3月的長江中游城市群，到2019年2月的粵港澳大灣區城市群，國務院已經正式批復十大國家級城市群的建設規劃。

以上十大城市群的gdp之和占全國63.45%，人口占全國61.83%。城市群促進城市系統協調發展的內在邏輯是：第一、通過中心城市的溢出效應，帶動群內其它城市發展，使規模不足的城市充分發揮集聚效應，并且緩解過大城市的擁堵問題；第二、整合和協調布局產業， 優化產業結構，提升城市群內城市的整體集聚效應之潛力。

如何實現這一美好愿景呢？關鍵在于城市群內城市的有機聯系和要素市場的一體化。

上圖是2018年中國夜間燈光強度地圖，紅色代表夜光強度高（近似代表經濟活動強），白色邊界勾勒出十大城市群?？梢园l現，一些城市群比如蘭西、呼包鄂榆、哈長、北部灣、長江中游等群內夜光分布稀疏而離散，顯示群內城市的聯系較弱；反之，長江三角洲和粵港澳灣區城市群，群內夜光分布致密而均勻，顯示群內城市的聯系較強。

再看上圖，展示了同時期十大城市群的平均群內城市規模合適度指數，可以發現前一類城市群的平均規模合適度較低，而后一類城市群的群內城市平均而言，規模更合理，發展更協調。

再看同時期不同城市群內的要素空間配置效率，這就像考察城市群內的血液流動暢通與否。

先看勞動力要素，上圖中，橫軸代表城市群內移民的便利程度，縱軸表示城市群內平均城市規模合適度指數，可以看到兩者是正相關的，這揭示出勞動力流動越自由的城市群，群內城市發展規模越合理。

再看資本要素。上圖中，橫軸代表市群內資本空間配置的無效性（用群內城市所面臨的實際資本成本的方差大小來衡量， 方差越大， 市場一體化程度越差），縱軸表示城市群內平均城市規模合適度指數，可以看到兩者是負相關的，這反過來揭示空間資本配置越好的城市群，群內城市發展規模越合理。

如何更好發揮城市群的協同作用，

促進城市協調發展？需要從三方面發力

綜上所述，我提出三點建議：

第一，完善要素市場，提升城市群內要素的空間配置效率。在勞動力市場，要促進勞動力自由流動，降低各類顯性和隱形的移民成本。

上圖顯示了我們估計的兩兩城市對之間的移民便利度。用“1”減去這個值，表示移民的效用損失，可見我國的移民成本還很高的，特別是跨省移民。橫軸是兩兩城市間的空間距離，距離越遠，移民成本越高。這里有文化的也有物質的因素，在距離相同的情況下，移民成本還有很大差異，這主要來自移民目的地城市對移民是否有支持的政策環境，有顯性的成本如戶籍，還有很多隱形的成本，比如移民求職的便利性、安家落戶的便利性和享受各種公共品服務的便利性（醫保、子女教育等）。

另外，在資本市場上，要改變依城市行政級別分配資源的傳統。

上圖顯示，行政層級越高的城市私營企業面臨的實際資本成本越低，因此，要促進資本自由流動和有效配置。

此外，在土地市場上，要逐步建立地區性土地指標交易市場，更有效利用國土空間資源；完善土地市場化分配機制；特別是在工業用地分配上，完善的市場會釋放有價值的價格信號，反饋給政府，政府才能充分考慮市場需求和各地比較優勢，合理供給各類工業用地，促進地區間產業協調發展。

第二、要合理布局和協調城市群內產業發展，優化產業結構，如此才能提升城市群內城市的整體集聚效應之潛力，促進經濟持續增長。城市群內多樣化城市(diversified city)和專門化城市(specialized city)并存和協調發展，合理布局上下游產業，發揮產業集群效應 (co-agglomeration)。舉例來說，美國新澤西州的生物制藥業在全美領先，該州有幾個小城市，是專業化的制藥基地，比如 edison, new brunswick ；全州布局了生物制藥上下游產業，比如科技研發實力全美領先，有700 各實驗室；兼有化工品及醫藥產品、電子產品、工業用機器、運輸設備、儀器儀表等制造業。

第三、優化城市群內特大超大城市的內部空間結構。在空間上，合理規劃城市內部的土地開發，提高不同區位住房供應和區位價值之間的空間匹配度，力求在發揮集聚效應的同時，減少通勤和擁堵成本所帶來的福利損失，合理發展都市圈。

上圖展示了某大城市樓面供給的空間錯配情況：在生產性區位價值和宜居性區位價值雙高的地方，樓面供給反而低于區位價值雙低的地方，這加劇了房價飆升和提高了通勤成本，不利于居民福利。

總之，“十四五規劃綱要”作出“優化國土空間布局，推進區域協調發展和新型城鎮化”戰略部署，提出要合理確定城市規模、人口密度、空間結構，促進大中小城市和小城鎮協調發展；提升要素的空間配置效率，才能夠更好發揮城市群的協同作用，充分發揮集聚效應，助力形成規模合理的城市系統，提高居民福利；同時，合理布局產業有助于提升城市群內城市的整體集聚效應之潛力，推進高質量的城市化將是我國未來經濟的增長點之一。

張慶華，北京大學光華管理學院應用經濟學系教授， 博士生導師。她的主要研究興趣包括城市經濟學、公共財政、搜索與匹配以及應用計量經濟學，在這些領域做出了出色的研究成果,多篇論文發表在